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一、引言

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著知識經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展和國際競爭日趨激烈，高等教育作為科技第一生產(chǎn)力、人才第一資源、創(chuàng)新第一動力的重要結(jié)合點(diǎn)，其戰(zhàn)略地位愈發(fā)凸顯。建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科，核心是人才，關(guān)鍵在于制度。高校人事制度作為大學(xué)治理體系的基石，直接關(guān)系到教師隊(duì)伍的活力、創(chuàng)造力與競爭力。在此背景下，深化高校人事制度改革，破除制約人才發(fā)展的體制機(jī)制障礙，成為我國高等教育領(lǐng)域綜合改革的中心議題。

然而，改革并非在一張白紙上進(jìn)行。我國高校，特別是公立高校，長期處于計劃經(jīng)濟(jì)體制下的事業(yè)單位管理模式之中，形成了以“編制”為核心、身份固化、缺乏流動與競爭的“鐵飯碗”制度。為打破這一僵局，同時兼顧歷史形成的龐大在編人員隊(duì)伍的穩(wěn)定，一種具有鮮明中國特色的過渡性改革模式——“老人老辦法，新人新辦法”——應(yīng)運(yùn)而生。其核心要義在于對改革前的“老人”大體沿用原有體制進(jìn)行保障，而對改革后新進(jìn)的“新人”則采用新的、更具市場化和競爭性的聘用與管理模式。

這一“雙軌并行”的策略在改革初期發(fā)揮了“軟著陸”的緩沖作用，有效降低了改革的社會成本與政治風(fēng)險。但隨著時間的推移，這種制度安排的過渡性初衷逐漸被固化為常態(tài)，其內(nèi)在的矛盾與張力也日益激化。在同一所高校內(nèi)，因入職時間節(jié)點(diǎn)的不同，教師被人為地劃分到兩種權(quán)利、義務(wù)和發(fā)展路徑截然不同的軌道上，導(dǎo)致了身份隔閡、公平感缺失、管理成本攀升等一系列新問題。當(dāng)前，國家正大力推動教育、科技、人才“三位一體”協(xié)同發(fā)展，要求高校在國家創(chuàng)新體系中扮演更關(guān)鍵的角色。這使得破解“雙軌制”困局，構(gòu)建一個更加公平、統(tǒng)一、高效的人事治理體系，變得尤為迫切和重要。因此，本研究旨在對高校人事改革中的“雙軌制”困局進(jìn)行全面、系統(tǒng)的檢視，分析其運(yùn)行邏輯與現(xiàn)實(shí)困境，并結(jié)合最新的改革動向，探索可行的破局之策，以期為新時代高校人事制度的深化改革提供學(xué)理支撐和政策參考。

二、“雙軌制”的內(nèi)涵、理論淵源與制度初衷

(一) “雙軌制”的內(nèi)涵界定

高校人事改革中的“雙軌制”，是“老人老辦法，新人新辦法”這一通俗說法的學(xué)術(shù)化表述。它是一種在同一組織內(nèi)部，對原有體制內(nèi)成員（“老人”）和新進(jìn)成員（“新人”）實(shí)行兩套不同管理、聘用、薪酬和保障制度的并行模式。

• “老人”軌道

  通常指在改革方案實(shí)施前已經(jīng)入職、擁有事業(yè)單位編制的教職工。他們繼續(xù)享有傳統(tǒng)體制的保障，如穩(wěn)定的職業(yè)身份（“鐵飯碗”）、基于資歷的晉升路徑、相對寬松的考核標(biāo)準(zhǔn)，以及退休后由財政負(fù)擔(dān)的退休金制度。其人事關(guān)系更多地體現(xiàn)為一種“身份”歸屬。

• “新人”軌道

  指在改革方案實(shí)施后新招聘的教職工。他們大多不納入傳統(tǒng)的事業(yè)單位編制管理，而是實(shí)行合同聘用制。其薪酬、晉升與嚴(yán)格的績效考核緊密掛鉤，職業(yè)發(fā)展面臨更強(qiáng)的競爭和不確定性。在社會保障方面，他們通常參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金（即“新人新辦法”在社會保險領(lǐng)域的體現(xiàn)），其人事關(guān)系更接近于一種基于合同的“契約”關(guān)系。

這種雙軌并行的格局，使得高校內(nèi)部形成了基于入職時間點(diǎn)的“身份”差異，并由此衍生出在職業(yè)安全、發(fā)展空間、福利待遇等方面的系統(tǒng)性差別。

(二) 理論淵源：路徑依賴與漸進(jìn)式改革

“雙軌制”的出現(xiàn)并非偶然，其背后蘊(yùn)含著深刻的理論邏輯。

1. 路徑依賴?yán)碚?/span>

   該理論認(rèn)為，制度變遷如同技術(shù)演進(jìn)，一旦進(jìn)入某一路徑，就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。我國高校長期作為“準(zhǔn)政府”部門，其人事制度具有強(qiáng)烈的行政化色彩和終身制特征，形成了強(qiáng)大的制度慣性。任何激進(jìn)的、旨在徹底打破舊體制的改革，都會面臨巨大的阻力和高昂的轉(zhuǎn)換成本。“雙軌制”正是承認(rèn)并利用了這種路徑依賴，它不是對舊制度的顛覆性革命，而是在舊制度旁邊培育和發(fā)展新制度，通過新制度的增量改革，逐步化解舊制度的存量問題。

2. 漸進(jìn)式改革理論

   與蘇聯(lián)、東歐國家采取的“休克療法”不同，中國的改革開放總體上走的是一條漸進(jìn)式的道路。“雙軌制”是這一改革哲學(xué)在微觀領(lǐng)域的典型體現(xiàn)。它通過“老人老辦法”來維護(hù)社會穩(wěn)定，換取改革的政治空間；通過“新人新辦法”來引入市場機(jī)制，激發(fā)組織活力。這種“摸著石頭過河”的策略，允許在控制風(fēng)險的前提下進(jìn)行制度探索和試錯，降低了改革的整體不確定性。

(三) 制度初衷：平衡改革、發(fā)展與穩(wěn)定

“雙軌制”設(shè)計的初衷，是在特定歷史條件下，尋求改革、發(fā)展與穩(wěn)定三者之間的平衡。其核心目標(biāo)包括：

• 減少改革阻力

  保障“老人”的既得利益，是爭取他們對改革支持或至少是默許的關(guān)鍵，從而避免了因大規(guī)模利益調(diào)整可能引發(fā)的劇烈沖突。

• 平穩(wěn)引入新機(jī)制

  為新進(jìn)人員設(shè)計更具競爭性和靈活性的新制度，可以在不直接觸動龐大存量利益的情況下，逐步為高校注入新的血液和活力，優(yōu)化教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。

• 控制改革風(fēng)險

  將改革限定在“新人”范圍內(nèi)，使得改革的影響可控。如果新制度出現(xiàn)問題，可以及時調(diào)整，而不會對全校的穩(wěn)定造成顛覆性沖擊。

在特定歷史時期，“雙軌制”無疑發(fā)揮了積極的歷史作用，為高校從封閉走向開放、從僵化走向靈活提供了寶貴的制度緩沖。

三、現(xiàn)實(shí)困境：“雙軌制”運(yùn)行下的多重困局

盡管“雙軌制”在改革初期功不可沒，但隨著改革的深入和外部環(huán)境的變化，其作為一種過渡性安排的弊端日益暴露，形成了制約高校發(fā)展的多重困局。

(一) 身份固化與“同工不同酬”的公平性困境

“雙軌制”最直接的后果是在高校內(nèi)部制造了新的身份壁壘，導(dǎo)致了普遍性的“同工不同酬”現(xiàn)象，嚴(yán)重侵蝕了組織公平感。

• 身份鴻溝

  在同一學(xué)院甚至同一教研室，“老人”與“新人”之間因身份差異而形成了一道無形的墻。“新人”即使學(xué)術(shù)成果更突出、教學(xué)任務(wù)更繁重，其職業(yè)安全感和社會地位也可能遠(yuǎn)不及一位業(yè)績平平的“老人”。這種基于身份的差異，而非能力和貢獻(xiàn)的差異，極大地挫傷了青年教師（“新人”的主體）的積極性和歸屬感。

• 薪酬福利倒掛

  在許多高校，由于“新人”的薪酬體系與市場接軌，其名義工資可能高于同級別的“老人”。但若綜合考慮“老人”享有的隱性福利，如更優(yōu)厚的醫(yī)療保險、無需繳納養(yǎng)老保險帶來的更高實(shí)發(fā)工資、以及未來由財政保障的穩(wěn)定退休金，“新人”的實(shí)際總報酬和長期保障水平往往處于劣勢。這種復(fù)雜的薪酬福利結(jié)構(gòu)，使得“公平”成為一個難以衡量和實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，成為引發(fā)內(nèi)部矛盾的重要導(dǎo)火索。

• 公平感知失衡

  組織公平感是員工工作投入和組織忠誠度的基石。“雙軌制”所體現(xiàn)的程序不公平（因身份不同而適用不同規(guī)則）和分配不公平，使得“新人”群體普遍感到自己是“二等公民”，這種不公平感會轉(zhuǎn)化為職業(yè)倦怠、機(jī)會主義行為（如頻繁跳槽）以及對組織的疏離感。

(二) 職業(yè)發(fā)展通道的“玻璃天花板”與“旋轉(zhuǎn)門”

“雙軌制”不僅在待遇上制造了不平等，更在職業(yè)發(fā)展空間上設(shè)置了障礙。

• “老人”的“玻璃天花板”

  雖然“老人”享有職業(yè)安全，但其晉升路徑往往也受限于傳統(tǒng)體制。職稱評審論資排輩、崗位晉升渠道單一等問題依然存在，導(dǎo)致部分有能力的“老人”也感到職業(yè)發(fā)展天花板的存在。

• “新人”的“旋轉(zhuǎn)門”

  對于“新人”而言，職業(yè)發(fā)展則充滿了不確定性。以廣泛推行的“預(yù)聘-長聘制”（Tenure-Track）為例，青年教師在6年左右的預(yù)聘期內(nèi)面臨“非升即走”的巨大壓力。這種制度設(shè)計的初衷是激發(fā)活力，但在“雙軌制”背景下，它往往與資源分配不公、考核標(biāo)準(zhǔn)模糊等問題交織在一起，使得“新人”的職業(yè)生涯如同“旋轉(zhuǎn)門”，淘汰率高，職業(yè)穩(wěn)定性差。這不僅給青年教師帶來巨大的身心壓力，也導(dǎo)致了大量優(yōu)秀青年人才的流失，與培養(yǎng)穩(wěn)定高水平教師隊(duì)伍的初衷背道而馳。

(三) 管理碎片化與制度運(yùn)行的內(nèi)耗

兩套制度并行，極大地增加了高校的管理成本和復(fù)雜性，導(dǎo)致了管理上的碎片化和內(nèi)耗。

• 雙重標(biāo)準(zhǔn)與考核難題

  人事部門需要設(shè)計并維護(hù)兩套甚至多套招聘、考核、薪酬和晉升體系。在年度考核或職稱評審時，如何平衡“老人”的“工齡”和“新人”的“業(yè)績”，成為一個棘手的管理難題。雙重標(biāo)準(zhǔn)不僅增加了管理工作的復(fù)雜性，也為權(quán)力尋租和人情關(guān)系提供了空間。

• 協(xié)調(diào)成本攀升

  在日常管理中，涉及跨“軌道”的合作（如組建跨學(xué)科團(tuán)隊(duì)、聯(lián)合承擔(dān)課程），往往會因?yàn)椴煌矸萁處煹睦嬖V求、工作負(fù)荷計算方式不同而產(chǎn)生協(xié)調(diào)困難。此外，在處理勞動爭議時，也需要適用不同的法律和政策依據(jù)，增加了處理的難度和不確定性。

• 文化沖突與組織認(rèn)同弱化

  “老人”文化傾向于穩(wěn)定、安逸和論資排輩，而“新人”文化則強(qiáng)調(diào)競爭、績效和優(yōu)勝劣汰。兩種文化的并存與沖突，削弱了大學(xué)作為學(xué)術(shù)共同體的內(nèi)部凝聚力，使得構(gòu)建統(tǒng)一的、積極向上的組織文化變得異常困難。

(四) 人才流動的“堰塞湖”效應(yīng)

一個健康的人才生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)該是有進(jìn)有出、動態(tài)平衡的。然而，“雙軌制”卻在很大程度上阻礙了人才的合理流動。

• 內(nèi)部流動僵化

  由于“老人”的崗位是固化的，缺乏有效的退出機(jī)制，導(dǎo)致高級職稱和關(guān)鍵崗位被長期占據(jù)，優(yōu)秀“新人”的上升通道受阻，形成人才“堰塞湖”。

• 外部流動受阻

  對于“新人”而言，其合同制的身份和“非升即走”的壓力，使其難以進(jìn)行長期、穩(wěn)定的學(xué)術(shù)規(guī)劃，也削弱了他們在學(xué)術(shù)市場上的議價能力和吸引力。對于“老人”而言，離開體制的成本極高，導(dǎo)致其流動性極差。這種內(nèi)外流動的雙重阻滯，使得高校教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)僵化，難以根據(jù)學(xué)科發(fā)展和市場需求進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

四、時代轉(zhuǎn)向：宏觀政策與“雙軌制”的內(nèi)在張力

進(jìn)入新時代，國家發(fā)展戰(zhàn)略對高等教育提出了前所未有的高要求，這使得“雙軌制”的弊端愈發(fā)凸顯，其與時代要求之間的內(nèi)在張力日益加劇。

(一) 國家戰(zhàn)略對高校人事制度的新要求

黨的十八大以來，國家將創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略置于核心位置，強(qiáng)調(diào)“教育、科技、人才是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐”。具體到高等教育領(lǐng)域，要求高校：

• 激發(fā)人才活力

  建立以創(chuàng)新能力、質(zhì)量、貢獻(xiàn)為導(dǎo)向的科技人才評價體系，賦予科學(xué)家更大的技術(shù)路線決定權(quán)和經(jīng)費(fèi)使用權(quán)，充分釋放人才的創(chuàng)新活力。

• 提升治理效能

  深化“放管服”改革，推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建立靈活、高效、開放的現(xiàn)代大學(xué)制度。

• 促進(jìn)公平競爭

  營造公平、公正、透明的學(xué)術(shù)環(huán)境，打破各種形式的“圈子文化”和論資排輩，讓各類人才都有脫穎而出、施展才華的舞臺。

這些要求共同指向了一個目標(biāo)：構(gòu)建一個統(tǒng)一、開放、競爭、充滿活力的新型人事制度。

(二) “雙軌制”與新時代要求的內(nèi)在沖突

“雙軌制”的設(shè)計理念與上述新時代要求存在著深刻的、根本性的沖突。

• “身份”與“契約”的沖突

  新時代要求建立基于“契約”精神的現(xiàn)代人力資源管理體系，強(qiáng)調(diào)崗位職責(zé)、績效貢獻(xiàn)和合同約定。而“雙軌制”的核心是維護(hù)“身份”差異，這是一種前現(xiàn)代的管理思維，與市場化、法治化的改革方向背道而馳。

• “分割”與“統(tǒng)一”的沖突

  國家戰(zhàn)略要求建立統(tǒng)一、協(xié)同的創(chuàng)新體系。“雙軌制”卻在高校內(nèi)部制造了制度分割、人群分割和文化分割，形成了“一校兩制”甚至“一校多制”的局面，嚴(yán)重阻礙了資源的優(yōu)化配置和學(xué)科交叉融合，與協(xié)同創(chuàng)新的要求格格不入。

• “穩(wěn)定”與“活力”的失衡

  “雙軌制”試圖在“老人”的穩(wěn)定和“新人”的活力之間取得平衡，但實(shí)踐證明，這種平衡是以犧牲整體效率和公平為代價的。對“老人”的過度保護(hù)，實(shí)際上保護(hù)了平庸和落后；對“新人”的過度擠壓，則消耗了未來的希望和創(chuàng)新潛力。

(三) 最新改革動向的啟示：以“員額制”為例

近年來，作為破解“雙軌制”困局的一種嘗試，“高校員額制”改革在部分地區(qū)和高校開始試點(diǎn)。員額制旨在探索一種新型的、去“編制”化的用人模式，其核心是“總量控制、標(biāo)準(zhǔn)核定、實(shí)名管理、動態(tài)調(diào)整”。它試圖打破編制的“鐵飯碗”，將人員管理從身份管理轉(zhuǎn)向崗位管理，實(shí)現(xiàn)“同工同酬、同崗?fù)?zé)”。

員額制改革的推進(jìn)，本身就說明了徹底告別“雙軌制”、實(shí)現(xiàn)制度并軌已成為政策層面明確的改革方向。然而，在實(shí)踐層面，員額制改革也面臨著如何與現(xiàn)有“老人”平穩(wěn)過渡、如何防止“新瓶裝舊酒”、如何真正建立起能進(jìn)能出的靈活用人機(jī)制等挑戰(zhàn)。這充分說明，破解“雙軌制”困局絕非一蹴而就，需要系統(tǒng)性的頂層設(shè)計和堅定的改革決心。

五、破局之策：構(gòu)建新時代高校人事治理體系的路徑探索

要破解“雙軌制”困局，必須超越修修補(bǔ)補(bǔ)的改良思維，進(jìn)行系統(tǒng)性的制度重構(gòu)，目標(biāo)是建立一個從“身份”到“契約”、從“雙軌”到“并軌”的現(xiàn)代大學(xué)人事治理體系。

(一) 堅定推進(jìn)漸進(jìn)式并軌，設(shè)定清晰改革路線圖

承認(rèn)歷史不等于固守歷史。必須下定決心，明確“雙軌制”的過渡性質(zhì)，并為其設(shè)定一個清晰的“終點(diǎn)站”。具體可采取以下策略：

• “老人”中軌

  對于“老人”，不宜采取強(qiáng)制性的“一刀切”改革，而應(yīng)通過“制度引導(dǎo)”和“利益激勵”，鼓勵其自愿向新制度并軌。例如，可以為選擇轉(zhuǎn)入新體系的“老人”提供一次性補(bǔ)償、職業(yè)發(fā)展機(jī)會或更優(yōu)厚的年金保障。

• “新人”新軌

  堅決固化并完善針對“新人”的新制度，如預(yù)聘-長聘制，確保其公平、透明、科學(xué)地運(yùn)行，使其成為高校用人的主流和唯一模式。

• 設(shè)定時間表

  可以設(shè)定一個較長的過渡期（例如10-15年），在此之后，高校所有人員原則上均納入統(tǒng)一的人事管理制度框架內(nèi)。這為各方提供了穩(wěn)定的預(yù)期，也為改革劃定了明確的時間界限。

(二) 建立統(tǒng)一、開放、分類的基礎(chǔ)性制度框架

并軌的核心是建立一個適用于所有教職工的、統(tǒng)一的基礎(chǔ)性制度框架。

• 統(tǒng)一的崗位管理體系

  徹底取消身份差異，全面推行崗位管理。根據(jù)教學(xué)、科研、社會服務(wù)等不同職能，科學(xué)設(shè)置崗位，明確每個崗位的職責(zé)、任職條件和考核標(biāo)準(zhǔn)。

• 統(tǒng)一的薪酬激勵體系

  構(gòu)建以崗位工資、績效工資為主體，輔以中長期激勵（如股權(quán)、期權(quán)，適用于應(yīng)用型學(xué)科）的薪酬結(jié)構(gòu)。確保“同崗?fù)辍?yōu)勞優(yōu)酬”，徹底消除因身份不同造成的薪酬鴻溝。

• 統(tǒng)一的社會保障體系

  將所有教職工納入統(tǒng)一的國家社會保險體系（基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等），并建立統(tǒng)一的職業(yè)年金制度，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的公平化和可持續(xù)化。

(三) 強(qiáng)化分類管理與彈性機(jī)制

統(tǒng)一制度框架不等于“一刀切”。在統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，必須根據(jù)不同學(xué)科、不同崗位、不同職業(yè)發(fā)展階段的特點(diǎn)，實(shí)施精細(xì)化的分類管理與彈性機(jī)制。

• 分類評價

  對基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、教學(xué)型、教學(xué)科研型等不同類型的教師，建立各有側(cè)重的評價標(biāo)準(zhǔn)和晉升通道。

• 彈性聘用

  提供多種形式的聘用合同，如全職、兼職、項(xiàng)目制、訪問學(xué)者等，以適應(yīng)多元化的人才需求和個體職業(yè)選擇。

• 動態(tài)調(diào)整

  建立崗位和薪酬的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略、學(xué)科建設(shè)需要和個人績效表現(xiàn)，定期進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

(四) 深化綜合配套改革，營造良好制度環(huán)境

人事制度改革不能“單兵突進(jìn)”，必須有相應(yīng)的配套措施作為支撐。

• 深化高校“放管服”改革

  進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，特別是在人員編制、崗位設(shè)置、職稱評審、薪酬分配等方面，賦予高校更大的自主空間。

• 完善教師退出機(jī)制

  建立健全的、人性化的教師退出機(jī)制和爭議解決機(jī)制，確保在打破“鐵飯碗”的同時，保障教師的合法權(quán)益，維護(hù)校園和諧穩(wěn)定。

• 加強(qiáng)組織文化建設(shè)

  積極培育和弘揚(yáng)崇尚學(xué)術(shù)、追求卓越、公平競爭、團(tuán)結(jié)協(xié)作的大學(xué)精神，為制度改革的順利推進(jìn)提供深厚的文化土壤。

   

六、結(jié)論

“老人老辦法，新人新辦法”作為特定歷史條件下的產(chǎn)物，在我國高校人事制度改革中曾扮演了重要的緩沖角色。然而，隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，這種“雙軌制”模式所固有的內(nèi)在矛盾日益激化，其帶來的身份固化、公平缺失、管理內(nèi)耗和人才流動阻滯等問題，已嚴(yán)重制約了高校活力的釋放和創(chuàng)新能力的提升，與新時代國家發(fā)展戰(zhàn)略對高等教育的要求形成了尖銳對立。

破解“雙軌制”困局，已不再是“要不要改”的問題，而是“如何改好”的問題。未來的改革必須堅定地從“身份”管理轉(zhuǎn)向“契約”管理，從“雙軌”并行走向“并軌”統(tǒng)一。這需要以巨大的政治勇氣和智慧，設(shè)定清晰的改革路線圖，通過漸進(jìn)式并軌、構(gòu)建統(tǒng)一開放的人事制度框架、實(shí)施分類彈性管理以及深化綜合配套改革等一系列組合拳，系統(tǒng)性地重塑高校人事治理體系。這是一場深刻的制度革命，其過程必然充滿挑戰(zhàn)與陣痛，但唯有如此，才能真正構(gòu)建起一個公平、高效、充滿活力的中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，為我國建設(shè)世界一流大學(xué)和實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的偉大夢想提供堅實(shí)的人才與制度保障。